城市的空間尺度能有多大?

— 專訪浙江大學城市發展與管理系主任石敏俊

中國的特大型城市,是繼續變大,還是走分散化和城市群的路線,這是一個嚴肅的大問題。


作者: 彭艷秋 來源:南風窗 日期:2021-09-09

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2021年7月17日,浙江紹興,夏日清晨的府山直街早市City


城市群和中心城市,不可阻擋地形成著,它們發展階段不同,形態各異,重塑著經濟地理格局。

關于差距、關于極化等問題,在城市發展與空間發展中,還有很多問題需要辨析和明確,比如尊重城市經濟規律,比如“有所作為”也要保持合適的邊界感,又比如若專業分工不可避免,那么如何分散產業結構單一的風險?大城市到底能夠有多大?小城鎮如何差異化發展?

就這些問題,南風窗近期專訪了浙江大學城市發展與管理系主任、浙江大學區域與城市發展研究中心執行主任、中國區域科學協會副理事長石敏俊。


地帶性極化與中心城市極化

南風窗:你認為大國大城不現實,小城鎮優先發展也有困難,要結合起來。到底為何不現實,又有什么困難?

石敏?。?/strong>這是一個比較復雜的問題。區域經濟布局,關鍵是要尊重客觀經濟規律。那么我們首先要認識客觀經濟規律。

當前我們的區域發展仍然處于空間極化的階段。過去的空間極化是地帶性極化,主要是沿海和內地的核心—邊緣關系,產業、資源要素向沿海集中。后來出現了變化,沿海的產業開始向中西部地區的中心城市轉移,從地帶性極化走向了中心城市極化。中西部地區開始出現一些增長極,尤其是中部更多一些。

從這個意義講,和“大國大城”的邏輯基本一致,大國大城強調空間極化和集聚經濟的作用。我們要利用好集聚紅利,認識并尊重空間極化的客觀規律。

但不一致的地方是除了空間極化的規律,還有其他的規律需要遵循:我們要在人與自然和諧發展的理念指導下思考空間發展。資源環境承載力約束很重要,在“大國大城”的觀點看來,經濟學家認為資源環境約束是可以突破的,但現實中這種約束很難突破,或者是突破以后會付出很大的代價。

自然承載力約束確實制約著城市規模擴張。超大、特大城市已經面臨“成長的煩惱”,這些煩惱有些可以通過城市自身改善治理去克服,有一些卻是難以克服的。

現實中我們往往面臨著很多制約。比如缺水,靠調水只能解決部分問題,不能解決全部問題;比如環境容量是沒法突破的,因為空氣不可能從別處借過來。隨著城市發展,這樣的問題會越來越多,要解決這些問題需要付出非常大的代價。

因此我們提出了“大分散、小集中”的思路。也就是說,超大城市要適度分散,走向都市圈、城市群,目的是既要發揮集聚紅利的優勢,尊重空間極化的規律,同時又避免功能過度集中在中心城區所帶來的負外部性。通過功能分散到都市圈,來降低負外部性,同時也尊重了人與自然和諧發展的強可持續性理念。

大國大城的觀點其實也在發生變化,現在也開始講城市群、都市圈。從這個意義上講,本質上的區別越來越小。

近年來區域發展有一個新思路,我把它稱之為“二分法”,就是分為經濟發展優勢區域和其他區域兩大類。經濟發展優勢區域發揮綜合性功能,其他區域承擔單一功能,比如生態安全、邊疆安全、糧食安全、資源安全等等。在國家“十四五”規劃里,經濟發展優勢區域改稱為城市化地區,因此二分法也可以稱為城市化地區和其他區域。城市化地區大多集中在東南沿海地區,少數位于中西部地區的中心城市。

我們可以看到,“新區”“新城”建設,西南地區的天府新區、兩江新區、貴安新區,總體上發展是不錯的,但西北的一些新區新城就差強人意。

同樣的企業放在西北,和放在長三角,差異是很大的,因為長三角地區無論是產業配套條件,還是市場鄰近條件都要好得多,盡管土地、勞動力的成本高,但盈利機會多。西北吸引不了產業、資本、人才,最大的制約因素在于空間不經濟,盈利機會少。這也是一個客觀經濟規律。

從空間經濟學的角度,這些問題都是可以解釋的。值得慶幸的是,現在的區域發展政策已經開始重視客觀經濟規律。無論是中央財經委第5次會議確定的區域經濟布局思路,還是國家“十四五”規劃,都在朝著這樣的方向發展。


“南北差距”說法不準確

南風窗:未來南北差距是不是會進一步擴大,到某種程度時,需不需要進行一些“引導”,以使得差距不要太大?

石敏?。?/strong>過去大家講東西差異,現在叫南北差異,但我覺得南北差異不是很準確。東西差異是過去開發梯度上的原因。從現在的情況看,更加準確的說法是東南和西北的差異,這個問題還是要回到胡煥庸線上。

你看到我們的區域發展格局實際上是東南和西北的梯度,也就是胡煥庸線的兩邊。盡管胡煥庸線兩邊的比例稍有一點變化,但這樣一個基本格局一直維持下來了。城市發展和經濟發展的差異都是如此。你可以發現,北京、青島也是北方,北方也有發展好的城市。另外,南北如何劃分呢?以地理上的秦嶺—淮河,還是以長江沿線呢?不容易統一。如果用胡煥庸線來分的話,區域差異就很清楚了。

區域差異背后的邏輯,可以從區域經濟學的三個維度去解釋。第一個維度叫 First Nature,這是一位美國歷史學家提出的概念,就是指先天性因素,比如自然資源,氣候、地形地貌,港口等,是老天爺賞給我們的,也是我們改變不了的條件。

從氣候因素來看,我國是東南季風區,降雨量從東南沿海向內陸逐步減少,不是南北也不是東西,400毫米等雨量線是斜的,東南和西北的關系,這從氣候上看非常明顯。從地形地貌來看也是這樣。因此從自然因素來講,胡煥庸線兩邊的差異非常明顯。從自然資源看,特別是能源礦產資源,中西部地區有很多有利因素,許多能源礦產資源都分布在西北。胡煥庸線兩邊的西北和東南,自然條件雖有差異,但各有千秋,這是第一個維度。

第二個維度叫Second Nature,是指經濟系統自身產生的作用力,體現為集聚經濟的規律。當經濟系統發展到一定規模以后,空間上越集聚,產生的紅利就越多。

為什么長三角能發展得好,是因為長三角地區的產業配套條件好,市場規模大,而且港口聯系海外市場也方便,這就使得貿易成本低,包括產品銷售的成本、原材料調配的成本。雖然土地、勞動力的成本高一點,但因為貿易成本低,可以克服生產成本的上漲部分,盈利機會就會更多。城市規模越大或密度越高,集聚紅利就越大。這就是前面講的空間經濟和空間不經濟,這方面東南和西北的差異比較大。

進一步觀察,長三角、珠三角、中部區域以及這些區域的內部也有差異。這是第三個維度在起作用。第一、第二維度解釋不了的一些因素,比如說治理、文化的差異,包括政府部門的工作作風、營商環境,企業家精神等等,就屬于第三個維度。

從經濟發展的歷史經驗看,在經濟發展初期階段,第一個維度比較重要,這是因為經濟發展初期往往依賴資源、依賴自然;隨著發展進程的推進,第二維度慢慢會變得越來越重要。到了更高階段以后,第三個維度的因素會變得越來越重要。從我們國家的發展歷程看,也符合這樣的規律,早期往往是資源條件好的地方先開發,慢慢地經濟規模和密度起的作用變得越來越重要,規模驅動逐漸占據主導地位,將來治理、文化的作用可能會變得越來越重要。

在這三個因素疊加作用下,就形成了現在的區域經濟差距。

南風窗:我們可以通過三個維度去解釋這種現象,如果去幫他們找一些解決路徑的話,比如青海的旅游資源豐富,那么它未來是專注于走文旅路線,還是說盡可能突破一些困難,走產業化路徑?對于西北,人才和產業的困境,怎么破解呢?

石敏?。喊凑談偛胖v的三個維度的邏輯去思考,首先要把First Nature用好,這是老天爺給的,各地要立足于自身的資源稟賦,把當地的資源開發好。但僅僅靠利用老天爺給的資源是不夠的,還是要發揮Second Nature的作用,充分利用集聚紅利。

西北地區離經濟中心比較遠,面臨空間不經濟的挑戰,但也不是說就沒有可以作為的了。我們建議,在西北這樣的地方要打造區域性中心城市、區域性增長極,將要素適當地集中到中心城市,利用好空間極化和集聚紅利,盡可能克服空間不經濟的不利因素。

然后要從治理、文化層面去發力。西北地區在治理、文化層面是可以有所作為的?,F在有一種新的發展思路叫作“地方品質驅動”的發展,通過改變治理、文化環境,打造優良的地方品質,增強對人才、資本、產業的吸引力,這樣就有可能取得一些突破。美國也有一些條件不好的地方,形成了區域性增長極。譬如拉斯維加斯周邊都是荒漠,自然條件并不好,它把有限的水資源都集中到這個點上。美國西部還有一些類似的案例,譬如亞利桑那的圖桑、猶他州的鹽湖城,還是有文章可以做的。

近年來延伸出來第4個維度,跟First Nature有關,但不是傳統的資源開發,而是生態優勢轉化,搞生態產業。比如青海,中央的定位是“三個生態”,但不是說三個生態以外什么都不能做了??梢試L試把生態保護和生態優勢轉化結合起來,在不破壞生態保護的前提下,利用美好生態做轉化的文章,發展一些生態產業,是有可能的。雖然西北地區可能很難做到像長三角、珠三角這樣的大規模工業化城市化,但仍然是可以有所作為的。

總結起來,西北要在區域性增長極上做文章,把資源要素集中到點上來,另外將地方品質做好,走地方品質驅動發展之路,克服遠離經濟中心帶來的不利因素,這樣就有可能吸引到一些人才、資本、產業。


江浙對接上海的“差異”

南風窗:江浙滬包郵區受到的關注很多,江蘇和浙江對接上海的積極程度差異大嗎?是不是因為江浙接壤上海的區域產業特點不同?

石敏?。?/strong>我不太認同江浙對接上海的態度有差異的觀點。我覺得江浙對接上海的態度相差不多,很難從一個昆山就推導到整個江蘇,南通有南通的特點,昆山有昆山的特點,都不一樣。江蘇的重心是蘇南,和上海離得近,浙江的經濟中心不在浙北,而是在杭紹甬軸線。寧波由于歷史文化傳統,和上海的聯系一直比較密切,但杭紹甬這條浙江最主要的經濟軸線,跟江蘇比距離上海確實要遠一些,也許造成這樣的誤解。事實上蘇南內部也有差別,蘇州離上海近,聯系更密切,但到了宜興、溧陽,又有自己的方式。

江浙滬內部的物流是很發達的。比如,紹興的紡織印染產業,原料是從蘇南過去的,在紹興完成印染后又運到各地的紡織服裝企業。但從整體的觀察來看,江浙對上海的依賴是在減輕。這是因為,江浙自身的經濟體量變大了,產業體系變全了,內循環越來越多,對上海的依賴就減輕了。這也是符合客觀經濟規律的。

因此,上海也有危機感,雖然他還是老大,但老大的地位有所下降。從長三角城市網絡的演化趨勢來看,已經出現多中心化、扁平化發展的趨勢,空間極化在減弱,空間擴散在增強。這點與京津冀不同,京津冀還在繼續空間極化。長三角的一體化發展,必須認識到這一點,尊重客觀現象和規律,在這個基礎上,進一步深化空間融合。


大城市的使命

南風窗:上海自身的定位也是“全國的上?!?,要做一個服務性的平臺,服務全國。那我們說城市的產業鏈似乎要求它是越完備越好,但事實上,一個城市的產業好像很難大而全?

石敏俊城市經濟學有兩個概念,一個叫地方化經濟,另一個叫城市化經濟。城市化經濟下,大家可以共享城市的多樣性,通過共享帶來紅利或外部性;而地方化經濟則強調專業化分工,就像一村一品、一鎮一品這樣的專業化生產。

這兩者都很重要。根據已有的研究發現,對于大城市來說,城市化經濟發揮的作用越來越大,對于中小城市特別小城市來說,地方化經濟發揮的作用比較重要,通過專業化分工,與其他城市包括大城市之間形成分工協作、功能協同。這里需要引出一個重要概念,叫空間尺度。要求一個小城鎮五臟俱全,產業鏈完備,這是不現實的,反過來,像上海、蘇州、南京、杭州這樣的大城市,如果只讓它發展某一兩個產業,也是不可能的。因此“空間尺度”顯得尤其重要,也就是說,產業鏈在多大的空間尺度上保持相對的完備性。

一般來說,要求一個地級市擁有很多完備的產業鏈也是不合理的,但可以考慮針對某一個產業鏈,通過補鏈強鏈,形成完備的產業鏈,把它做強?,F在有很多地級市在朝這個方向努力,比如東莞、佛山,都在做強鏈補鏈的工作。其他一些城市也在搞產業鏈招商,盡可能形成相對完備的產業鏈,通過產業鏈上下游的聯系,發揮 Second Nature的作用,節約投入產出的中間成本,來增強競爭力。這個方向是對的,但是要注意這應當是市場主體的行為。

市場主體會自發地做于自己有利的事情,地方政府只要給激勵政策和引導即可。地方政府還需要考慮的是市場風險防范,如果產業結構過于單一的話,市場起伏波動對區域經濟帶來的沖擊會比較大,需要考慮分散風險的措施和預案。

在一個更大的空間治理上,比如國家,城市群,經濟區,相對來說應該形成比較完備的產業鏈,產業鏈投影到空間上,就會形成產業集群。產業集群也有不同的空間尺度,有經濟區的、城市的、鄉鎮的尺度,不同空間尺度上,產業鏈的完備程度有所不同。

我們現在講“碳達峰”“碳中和”的“雙碳”目標,如果簡單地說,把高碳環節轉移出去就可以,但那樣會有損我國產業鏈的完整性,甚至會使得整個產業鏈的成本上升、競爭力下降。如果要保持產業鏈的競爭力,就不能簡單地將高碳環節完全轉到國外去。而對于一座城市來說,就可以權衡環境成本和運輸成本,在運輸成本允許的范圍內,先將高碳環節轉移出去。有些城市和區域已經在這樣做了。因此,產業鏈的完備程度本質上是空間尺度的問題。


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